— diciembre 1, 2020 a las 10:46 am

Perú. En nueve años de la Ley de Consulta previa no ha habido un solo proceso de consentimiento previo

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La consulta previa es un derecho que permite a los pueblos indígenas dialogar con el Estado para llegar a acuerdos sobre decisiones que pueden afectar sus derechos colectivos, su identidad cultural y su calidad de vida. A nueve años desde que entró en vigencia el reglamento de la Ley de Consulta Previa en el país, Miguel Lévano, oficial del programa de Derechos territoriales e industrias extractivas de Oxfam Perú, hace un balance de la implementación de este derecho y cuál ha sido la respuesta del Ejecutivo respecto a la condición actual de la consulta previa en el contexto de la crisis sanitaria que atraviesa nuestro país.

Por Marilyn Céspedes

-Se van a cumplir diez años desde que se publicó la Ley de Consulta Previa en nuestro país, ¿cuál es el balance de cómo se viene desarrollando su aplicación?

En estos nueve años se ha implementado el derecho a la consulta previa fundamentalmente en decisiones ejecutivas, tanto del gobierno nacional como de algunos gobiernos regionales. Dos de cada tres procesos de consulta implementados hasta el momento son de proyectos extractivos; es decir, con involucramiento de comunidades indígenas amazónicas y andinas. El otro tercio de procesos han estado vinculado a temas nacionales y a la definición de áreas de conservación regionales. Este derecho se ha aplicado sobre todo en decisiones nacionales, muy poco en decisiones locales y regionales. Lamentablemente no hay consulta previa legislativa y ese es un primer vacío y desafío para el derecho de la consulta en el país.

Otro tema es el consentimiento previo, el Convenio 169 y la Declaración de los Derechos de los Pueblos Indígenas de las Naciones Unidas reconoce el derecho al consentimiento cuando hay determinadas circunstancias en las que se debe no solo preguntar, si no tiene que haber aprobación de las comunidades indígenas como por ejemplo, en el caso de un reasentamiento obligatorio. Ahí tiene que haber consentimiento previo. Hasta el momento no tenemos un proceso de consentimiento previo en el país.

-¿Cómo se está dando la consulta previa en proyectos extractivos?

La consulta previa no se está dando en los momentos centrales del proceso, se está consultando al final de la aprobación, cuando la empresa ya cuenta con todas las autorizaciones y se convierte en solo un trámite, por ejemplo no se está consultando un instrumento que es central -donde se identifican cambios o afectaciones- como los instrumentos de gestión ambiental: el Estudio de Impacto Ambiental; o el Plan de Abandono de una mina.

Otro elemento muy relevante es el tema de la participación efectiva de las mujeres indígenas. Nosotros hicimos, junto con la Organización Nacional de las Mujeres Indígenas Amazónicas y Andinas del Perú, una evaluación sobre cómo se estaba dando la participación de las mujeres indígenas en los procesos de consulta. Nos encontramos con una serie de testimonios y datos, como la baja participación de las mujeres. Por otro lado, cuando se da el diálogo para decidir qué hacer frente al proyecto ahí es donde hay menos presencia de las mujeres, y tampoco están participando en la toma de decisiones. Ese es un desafío importante.

En estos nueve años, hubo muchos procesos de consulta que lamentablemente no han cambiado la situación de las comunidades consultadas.

-¿Cuál es la situación actual de la consulta previa en este contexto de crisis sanitaria? ¿Qué medidas se han implementado?

Una de las medidas que han intentado implementar los gobiernos en otros países de América Latina como Colombia y Perú es buscar reducir el estándar de la consulta en su implementación. Hace algunos meses se habló en Perú de hacer una consulta previa virtual, se pretendía que ellos se conecten y que sean consultados y desarrollen las diferentes etapas del proceso de consulta por una llamada o una llamada virtual. Lo que fue inmediatamente rechazado por las organizaciones indígenas, por la sociedad civil que defendemos los derechos de los pueblos indígenas inclusive por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que cuestionó ese anuncio de parte del Gobierno. Por suerte esa elección no fue implementada, se dio marcha atrás y no se llevó a cabo la implementación del proceso consulta virtual porque no hay condiciones adecuadas en los pueblos indígenas para una conectividad adecuada. Además hay un tema intercultural, muchos pueblos indígenas tienen otras lenguas nativas, entonces no se garantiza una participación efectiva.

-¿Ha generado algún tipo de consecuencias esta paralización durante los meses de la crisis sanitaria en el sector extractivo?

Antes de la reactivación económica lamentablemente no se ha consultado a los pueblos indígenas para establecer medidas de prevención, contingencia y de cuidado en bioseguridad. Por otra parte, la pandemia ha implicado la paralización de actividades en el sector público, particularmente fiscalización ambiental, que no se viene realizando, eso ha conllevado a que se afecten o se pongan en riesgo derechos de los pueblos indígenas como es el caso de la Amazonía peruana, donde se han dado 14 derrames petroleros en medio de la pandemia, entre marzo y julio de este año.

Las entidades de fiscalización no han realizado las adecuadas intervenciones y no se ha brindado información sobre las medidas de mitigación, remediación que tenían que darse, por lo que ha habido incertidumbre.

En el sector minero también hubo una serie de afectaciones. Hay una paralización en la respuesta estatal ante estas situaciones de emergencia.

-Un punto importante para que la consulta previa se logre de una manera adecuada es el diálogo intercultural, que debe realizarse entre el Estado y las comunidades implicadas. ¿Consideras que hay determinación por parte del Estado para prevalecer el diálogo intercultural?

Esto ha sido una de las exigencias que han estado planteando las organizaciones indígenas y comunidades desde el comienzo de los procesos de consulta. Cuando hablamos de un proyecto extractivo, hablamos de mucha información, de volúmenes de información, ¿cómo podemos informar todo esto adecuadamente para que la comunidad pueda entender en tiempos adecuados?

Lamentablemente lo que hemos estado viendo en los procesos de consulta previa, es que una gran cantidad de procesos se han realizado en periodos muy cortos de tiempo: en días inclusive, cuando usualmente está previsto que ese proceso tome dos o tres meses para que puedan cumplirse con las condiciones mínimas, incluyendo las garantías interculturales de comunicación, de información adecuada, de implementar el enfoque de género en los procesos de consulta y garantizar una participación efectiva de las mujeres.

-Otro punto importante es precisar lo que se va a consultar. No es solo preguntar a las comunidades si quieren el proyecto o no, sino que tiene que haber una discusión de los impactos que van a haber en el territorio y en qué condiciones se va a desarrollar el proyecto. ¿Se está cumpliendo este requisito cuando se realizan las consultas?

No. Se está careciendo de una serie de garantías, de información adecuada. No se trata solo de traducción; los dirigentes señalan que se les está dando información muy general y no específica, y además les costaba entender los contenidos técnicos.

-Sobre la situación de Espinar, en el mes de septiembre se han retomado las negociaciones virtuales para ver el conflicto con la minera GLENCORE a cargo del Proyecto Corcohuayco. En este caso, la consulta previa ha quedado a medias porque se ha alcanzado sólo tres de los siete pasos requeridos…

El caso Espinar, es un caso que tiene varios elementos relevantes de mencionar. Lo primero es que estamos hablando del proyecto de ampliación Corccohuayco, en la práctica una nueva mina, pero al final se aprueba la modificación del estudio de impacto ambiental de Antapaccay y se incluye Corccohuayco. Este proyecto no se lleva a consulta, inclusive la participación en el proyecto, la posibilidad de participar en la decisión del proyecto también queda limitada y la entidad a cargo que es SENACE lleva a cabo el proceso de modificación del estudio ambiental y las comunidades se quedan fuera de la posibilidad de participar y menos aún de ser consultada por el proyecto. Un primer gran problema que generó esta modificación que conllevó que las comunidades reclamarán, exigieran y plantearan la consulta sobre el proyecto.

Un segundo tema es que este proyecto conlleva el traslado de población, el reasentamiento, la reubicación de comunidades y de familias de comunidades. Cuando hay una reubicación esto demanda el consentimiento porque vas a afectar por completo, no solamente vas a quitarles la tierra, vas a cambiarles su lugar de vida y seguramente muchas familias pueden tener décadas viviendo en el lugar o con sus antepasados, eso va a afectar considerablemente su situación, eso implica tener el consentimiento.

Este proceso de consulta se empezó justo antes del inicio de la pandemia, se pedía que se hiciera la consulta sobre el instrumento de gestión ambiental, pero SENACE se negó. El Gobierno no autorizó. Este proceso tiene varios desafíos, el primero es cómo llevar a cabo el proceso de consulta, que implica el resentimiento de la población; como definir adecuadamente las condiciones para reasentar, para reubicar, considerando además que en el país no tenemos normas para el reasentamiento, tenemos un vacío legal. En el caso de proyectos mineros anteriores que ha implicado reasentar se ha tomado como referencia algunas pautas del Banco Mundial, pero en la propia normatividad del país no está establecido la reglamentación para estos procedimientos.

Actualmente estamos a la espera del reinicio del proceso de consulta previa del caso Corccohuayco. Lo que tenemos que ver es cuáles son las condiciones para llevar a cabo un proceso de consulta en medio de la situación de crisis sanitaria, que no conlleve a un riesgo a la salud de las comunidades y que garantice condiciones adecuadas para la participación, y que además cumplan con garantizar las condiciones interculturales mínimas.

El Estado cuenta con una Base de Datos para que los pueblos indígenas registrados puedan hacer uso de su derecho a la consulta. Sin embargo, en la práctica esta base de datos parece no tener efectos jurídicos, por ejemplo, en el caso de Espinar que recién hace dos meses ha podido declararse como pueblo indígena descendientes de los k’anas y recién se les va a proceder a consultar.

La base de datos es solamente una fuente referencial para la identificación de los pueblos, no es un referente normativo. La base de datos no determina si tienes el derecho o no a ser consultado. La base de datos es referencial.

Esa base de datos está incompleta, aunque ya se ha identificado comunidades de gran parte del país, todavía hay comunidades que no están incluidas, se tiene que seguir incorporando.

Si un pueblo se ve excluido de un proceso de consulta porque no está en la base de datos, puede exigir al Ejecutivo y decir: nos consideramos pueblo indígena y reclamamos ser incluidos en el proceso de consulta o ser consultado sobre un proyecto que se va a implementar.

¿Cuál es la postura desde OXFAM sobre la situación de Espinar?

Estamos muy preocupados porque el proceso de Espinar se pueda implementar y cumplir con estándares mínimos tanto por parte del Estado, que debe garantizar una adecuada consulta, participación, consentimiento previo basado no solamente en la normatividad nacional, sino también en las normas internacionales. En el caso de la empresa Glencore, dueña del proyecto Antapaccay, es una empresa que ha señalado en diversos instrumentos de gestión y en sus políticas internacionales que ellos respetan el derecho a la consulta y el consentimiento previo.

Se debe impulsar proyectos pero con respeto a los derechos de los pueblos indígenas, sin que se reduzcan estándares sociales y ambientales por muy importante que sean las inversiones extractivas, esa es nuestra principal preocupación.

*Tomado de la entrevista en vivo realizado por la historiadora Marilyn Céspedes para Gran Angular.

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