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«La expansión del extractivismo en América Latina conlleva una tensión adicional a la relación entre pueblos indígenas y Estado»

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Daniel Cerqueira, oficial sénior de programas de la Fundación para el Debido Proceso (DPLF), organización regional con sede en Washington D.C (Estados Unidos), ha examinado en profundidad la puesta en marcha en la región de la consulta en el reciente informe “Derecho a la consulta y al consentimiento previo, libre e informado en América Latina”. Este documento expresa su preocupación sobre las fuertes restricciones que existen a la hora de implementar este derecho en la región, combinándose con una alta dependencia de las economías latinoamericanas a la extracción de recursos naturales inclinando la balanza de los Estados a la defensa de los intereses corporativos frente a los derechos de los indígenas.

P.- ¿Qué balance realiza de la implementación de la consulta previa en la región? ¿Qué países han avanzado más y menos de los analizados?
R.- En el informe queda evidenciada una preocupación especial sobre Brasil y Guatemala. En el primero, porque  el proceso de reglamentación tardó más que en los otros países. En el 2002, el Gobierno realizó los primeros foros de consulta para reglamentar este derecho. Sin embargo, en la marcha de ese proceso hubo una serie de decisiones del mismo poder ejecutivo contrarias a los intereses de las organizaciones indígenas, por lo que  levantaron el diálogo, hasta el  punto de que en la actualidad no hay posibilidad de que se haga una reglamentación de la consulta con la participación de los pueblos indígenas porque no está dialogando el Gobierno. Por otro lado, Brasil tiene unas deudas históricas en el ámbito de titulación, demarcación de los territorios indígenas que genera desconfianza entre el movimiento indígena.

En Guatemala el tema es sobre todo vinculado a violencia. Los líderes indígenas son criminalizados con procesos penales, muchos de ellos arbitrarios. En los dos países la tendencia que observamos es la existencia de procesos denominados como “autoconsulta”, en los cuales,  las mismas comunidades indígenas se reúnen y deciden una suerte de protocolo sobre cómo deben ser consultadas respecto a un determinado proyecto económico que el Gobierno quiere impulsar.

Comparativamente, Colombia tiene una institucionalidad tal vez más armada en lo que se refiere a consulta previa; de hecho, llevan muchos años haciendo procesos de consulta previa, no sin desafíos. También se observa un poco más de claridad sobre la entidad a cargo ya que hay una oficina centralizada de consulta. Países como Perú cuentan con un desarrollo normativo con una Ley y reglamento de consulta previa que, por más criticable que sea, al menos construye un marco sobre el cual los operadores del Estado y los pueblos indígenas tienen acceso y pueden formular sus inquietudes.

Brasil y Guatemala, son los dos países que menos han avanzado sobre consulta previa

P.- En el informe se advierten importantes retrocesos a la hora de poner en marcha la consulta previa.
R.- Los principales problemas que hemos identificado son, en primer lugar, la falta de claridad o imprecisión sobre los sujetos de la consulta. Hay ministerios dentro de los países que no consideran a determinados pueblos como indígenas.  En Brasil por ejemplo, hay un grupo indígena que, según expertos y pronunciamientos vinculados a Naciones Unidas, deberían ser sujetos de la consulta porque tienen un vínculo tradicional con el territorio y, bajo los estándares del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), deberían ser considerados como indígenas. Estoy hablando de comunidades que dependen de la pesca desde tiempos ancestrales.

El otro asunto es el objeto de la consulta. Muchas veces no se consultan ciertas medidas por considerarse que no tienen un impacto directo en los indígenas, y a partir de determinaciones que no siguen ningún tipo de rigor antropológico, ni cuentan con ningún tipo de sensibilidad intercultural.

P.- ¿Cómo se garantiza el derecho a la tierra de los pueblos indígenas  teniendo en cuenta el modelo económico extractivista imperante en la región?
R.- El meollo del problema radica en la presión económica. Ahora el modelo es en escala industrial. Los que promueven este tipo de modelo es intensivo en la extracción de recursos naturales, y muchas veces incompatibles con la preservación de la propiedad colectiva de los pueblos indígenas. El alza de los conflictos sociales en América Latina van de la mano de los conflictos socioambientales.

Los estándares internacionales lo que establecen  es que cualquier actividad que afecte el territorio o los intereses de los pueblos indígenas deben ser previamente consultados. Hay algunos casos en los que los pueblos indígenas que no están en desacuerdo con determinadas actividades económicas en su territorio, sin embargo, quieren ser partícipes de cualquier decisión que afecte a la propiedad colectiva.

Antes de la aprobación del Convenio 169, la comunidad internacional había abordado el tema indígena a través del Convenio 107 de la OIT que disponía una posición paternalista para el Estado de tutela de los intereses indígenas. En ese momento se pensaba que las culturas indígenas no iban a resistir a los avances del modelo económico vigente, y por lo tanto, deberían ser incorporados al modelo mayoritario a través de garantías sociales y económicas. Superada esa etapa, lo que se establece a día de hoy es que la consulta previa es el marco regulatorio de esa relación entre pueblos indígenas y Estado.

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P.- ¿Cómo se está compatibilizando ese derecho a la tierra con el modelo productivo?
R.- En relación a la expansión del extractivismo en América Latina, efectivamente, trae una tensión adicional a esta relación. Porque, por un lado, hay presiones económicas que tienen la capacidad de establecer cierta simbiosis con poderes políticos. Teóricamente, dentro de un Estado sería el mismo poder judicial quien debería tutelar ese derecho que no está siendo reconocido por los poderes legislativos y ejecutivos, pero lamentablemente en la región también el poder judicial es permeable, o un desconocimiento técnico del derecho.

En el informe encontramos este “ajedrez”, ante el desconocimiento de estos derechos por parte de las instancias del Estado, a los pueblos indígenas les queda  muchas veces tomar carreteras, manifestaciones públicas. Es un derecho el de la protesta, pero no debería de ser a punta de manifestaciones que los pueblos consigan la tutela de ese derecho.

En ciertos supuestos no bastaría  la consulta, sino con el consentimiento pleno

P.- ¿Qué decisiones deberían ser sometidas al consentimiento?
R.- En el derecho internacional yo diría que hay un vacío normativo. En el sistema interamericano en la sentencia del caso Saramaka estableció que en casos de megaproyectos que tienen un impacto pronunciado en el territorio indígena, no basta un proceso de consulta, debe haber un consentimiento, que funcionaría como un derecho de veto. Según el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de Naciones Unidas sobre los Pueblos Indígenas establece que cualquier proceso de consulta debe de buscar el consentimiento. La Comisión Interamericana en el informe emitido en el año 2009 establece ciertos supuestos en los que no bastaría con la consulta, sino con el consentimiento pleno.

Por ejemplo: empleo de sustancias tóxicas en el territorio ancestral indígena, o actividades que implicarían el desplazamiento forzoso de la comunidad.

El antiguo relator de las Naciones Unidas, James Anaya, mencionaba el término consentimiento pero, en la práctica, era casi sinónimo de consulta porque decía que el consentimiento no era absoluto. Lo mismo pasa con protocolos adoptados por el Banco Mundial o incluso empresas mineras o petroleras que emplean el término consentimiento, pero en la práctica reconocen el derecho de evadirlo o restringirlo.