— junio 22, 2015 a las 9:45 am

La consulta previa en su laberinto

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Tras dos años de espera, el Ejecutivo finalmente aprobó la creación del Área Regional Maijuna Kiwchua (Loreto), esta noticia parecería  entrever una luz sobre la implementación de la consulta previa en el Perú.  Sin embargo, hay muchas sombras que oscurecen este proceso: cuatro años después de la aprobación de  la Ley no se ha realizado ninguna en minería, pese a que el 47.8% del territorio de las comunidades campesinas se encuentra concesionado a esta actividad. Otro de los  grandes retos pendientes, que está siendo debatido en la comisión de Constitución del Congreso, es la consulta previa en materia legislativa. De implementarse, normas como el llamado “cuarto paquetazo ambiental”, deberían ser sometidas a consulta por los pueblos indígenas.

INFOGRAFÍA Consulta previa FINAL FINAL

Infografía: Plataforma Consultape

Congreso: La última consulta previa

En el 2011 se aprobó la Ley de Consulta Previa (Ley 29785), un derecho amparado por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)-ratificado por el Perú en el año 1995-. La adopción de esta ley implicaba que las distintas entidades estatales tenían que adecuarse para implementar la consulta previa, no sólo el Poder Ejecutivo sino también el Congreso. En la última semana, se han dado nuevos pasos para conquistar esta frontera, y se ha debatido en la Comisión de Constitución un dictamen que propone la reforma del Reglamento del Congreso (este documento fue consensuado con organizaciones nacionales indígenas, y aprobado en diciembre del 2014).

Defensoría del Pueblo identificó 16 proyectos mineros donde el MINEM debería haber realizado consulta previa

Lo que propone este dictamen es que “cuando un proyecto de ley afecta a los pueblos indígenas, tras ser votado y aprobado en primera votación en el Pleno, no se proceda inmediatamente a una segunda votación hasta que la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos realice la consulta previa. Después de su implementación -con acuerdo total o parcial- con el resultado se debe someter recién a una segunda votación”, explica Javier La Rosa, asesor principal de la Comisión de Constitución. Sin embargo, hay un entrampamiento para seguir con el debate desde la bancada fujimorista y apristas, ambas bancadas no están dispuestas a aceptar esta ¨suspensión¨, y proponen que sea en la etapa de las comisiones donde se realice la consulta previa (restando fuerza al texto sometido a consulta); este aspecto resulta fundamental para las organizaciones indígenas.

El punto clave de la consulta previa legislativa es que de aprobarse, las controvertidas normativas dispuestas desde el Ejecutivo –denominados paquetazos ambientales- deberían ser sometidas a consulta previa, pues afectan los derechos colectivos de los pueblos indígenas. “La Ley 30230 [“segundo paquetazo] en su capítulo tercero amenaza la propiedad campesina y nativa. Si hubiera existido esta norma, tendría que haber sido consultada a los pueblos indígenas”, dice La Rosa.

Pero, es probable que se vuelvan a encender las alarmas, -dados los antecedentes-, con las facultades legislativas que ha aprobado el Congreso al Ejecutivo en materia económica, pues se menciona lo siguiente: “en cuanto a la promoción, planificación y seguridad para el desarrollo de las actividades energética y minera, se requiere reforzar el rol del Estado en la planificación y seguridad energética de largo plazo”; así como habla de la necesidad de “proponer e implementar medidas que permitan facilitar el despliegue de inversión privada”. “El último año de legislatura, el gobierno quiere dejar entregado nuestras tierras a las transnacionales. Esto es una bomba de tiempo. El Baguazo sucedió tras aprobarse 102 decretos legislativos”, explica Antolín Huáscar, presidente de la Confederación Nacional Agraria.

¿Qué se consulta?

Cuatro años después de ser aprobada la Ley de Consulta Previa se han concluido 10 procesos y 15 están en curso. De los finalizados, sigue pendiente la creación del Parque Nacional La Sierra del Divisor, la política de salud intercultural y el reglamento forestal. La emblemática consulta previa en el lote 192, en Loreto, la primera en ser anunciada por el Ejecutivo en agosto de 2012, está en proceso. Sin embargo, aún no se ha realizado ninguna en minería.

Existen siete demandas de amparo por omisión de consulta

Además, resulta llamativo que el Viceministerio de Interculturalidad haya identificado  a 54 pueblos indígenas en su base de datos, mientras la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) reconoce a 85.  Tras  el telón, hay otras cuestiones de fondo poco discutidas, que cuestionan su  implementación: ¿Se respeta lo establecido por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)? ¿Se está implementando la consulta previa como instrumento de legitimación del modelo de crecimiento basado en el extractivismo.

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Los lotes 169 y 195 (Ucayali y Junín) fueron los dos primeros procesos de consulta previa para el sector de hidrocarburos. Perupetro es el organismo encargado de realizar la consulta. Se implementa antes del proceso de licitación que saca a concurso el lote para que algún postor realice actividades petroleras. Se consulta un Decreto Supremo que aprueba la extensión del lote, el contrato de licencia de exploración y explotación, y autoriza a Perupetro para la suscripción del posible contrato.  Desde las organizaciones se cuestionan la relevancia del momento  y el contenido de lo consultado.

“Si uno mira la consulta en el 169 por ejemplo hay una rebaja de los estándares, y esto no lo decimos nosotros, el anterior Relator de Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, James Anaya, sacó un pronunciamiento furibundo donde cuestionó los acuerdos”, afirma Juan Carlos Ruiz, abogado del Instituto de Defensa Legal. El experto cuestiona que no se mencione el derecho  que tienen los pueblos de beneficiarse de la extracción de recursos naturales. Por ejemplo, en el caso del 195, el tema de la titulación de tierras y de acceso a los beneficios resultantes de la actividades (cuestiones consideradas como “no relacionadas con la medida” a consultar) Perupetro se compromete a trasladar estos pedidos a las entidades correspondientes. Por lo demás, este organismo se compromete a solicitar a la contratista a que brinde trabajo a la población de las comunidades, a “hacer las gestiones necesarias” para promover capacitaciones técnicas  o a que se proporcionen copias del EIA. Cabe preguntarse si los acuerdos que constan en las actas de consulta sirven para proteger de manera efectiva los derechos de los pueblos indígenas.  “El primer proceso de consulta el 169 fue el primero, y el 195 el segundo. Son procesos que te van dando la pauta de lo que tienes que corregir y mejorar. Creo que a partir de éstos, se han ido mejorando”, declara la viceministra de Interculturalidad, Patricia Balbuena.

“El  Decreto Supremo dice que va a aprobar el contrato de licitación, pero ¿qué es el contrato de licitación? ¿Qué contiene el contrato? No estamos informados  ¿Dónde van los derechos colectivos que va a garantizar? ¿Cómo y qué es la responsabilidad obligatoria que va a tener la empresa?  ¿Qué pasa si hay un problema en el futuro?”, se cuestiona Lizardo Cauper, presidente de la organización indígena Organización Regional Aidesep Ucayali (ORAU).

Uno de los aspectos más criticados es que el Estudio de Impacto Ambiental (EIA), -un documento clave, mermado por los paquetazos ambientales, que identifica y evalúa los impactos de un proyecto, para evaluar alternativas y formular medidas de mitigación y monitoreo-, no se consulte. “En muchos proyectos, en particular los extractivos, se requerirá una consulta previa temprana vinculada con las actividades de exploración y una consulta posterior al menos una en lo que refiere a la etapa de explotación, para asegurar que los pueblos indígenas tomen decisiones con la información adecuada”, asegura Iván Lanegra, adjunto para el Medio Ambiente, Servicios Públicos y Pueblos Indígenas de la Defensoría del Pueblo.

Cuatro años sin consulta previa en minería

La caída internacional de precios de los minerales en el mercado internacional ha reducido la tributación de las empresas mineras. En este escenario, la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía  lanzó una campaña que sostiene que existen trabas para la inversión minera. Sin embargo, este sector continúa siendo el principal componente de las exportaciones peruanas: representan el 72.2% de las exportaciones tradicionales y 46.72% de las exportaciones totales en noviembre del 2014.

Hasta la fecha, la base de datos de pueblos indígenas andinos aún no se ha completado (figuran cuatro pueblos) y  no se ha realizado ningún proceso de consulta previa en minería pese a la obligación que tiene el Ministerio de Energía y Minas (MINEM) y  a las reiteradas promesas  y anuncios que hizo  el Viceministerio de Interculturalidad.  “Este retraso en la publicación de la base de datos en lo que corresponde a las comunidades campesinas, en particular las quechuas, está ligado a que estas comunidades están ubicadas en las zonas de mayor desarrollo minero, donde está la mayor cantidad de proyectos que son objeto de exploración y que por tanto son aquellos en los que podría haber consultas”, señala Lanegra. El Ministerio de Cultura anunció recientemente que el 17 de julio publicarán el primer listado referencial de comunidades de los pueblos quechuas para ser incluidos en la Base de Datos Oficial de Pueblos Indígenas y Originarios. En total, serán seis publicaciones, y se terminará de difundir la última en diciembre del presente año.

“El verdadero obstáculo de implementación es el mismo modelo de crecimiento económico”

“La entidad promotora todavía no ha explicitado un proceso en proyección, pero tampoco tienes del otro lado una presión o una demanda de parte de las propias organizaciones andinas en un proceso de consulta específico en minería”, apuntala viceministra. Sin embargo, esta afirmación no se corresponde con la realidad. Por una parte, la Defensoría del Pueblo en un oficio dirigido al MINEM alerta del “sistemático incumplimiento de la obligación de realizar procesos de consulta previa a los pueblos indígenas que habitan las zonas  andinas y amazónicas donde se desarrollan proyectos mineros”. Esta institución identifica 16 resoluciones donde el ministerio autoriza el inicio de actividades en zonas donde hay presencia indígena según el Censo  de Población y Vivienda 2007. El informe llama la atención sobre la sospechosa renuncia de algunas comunidades  a su identidad cultural y al derecho de consulta. Niegan incluso ser pueblos indígenas en las actas sostenidas entre las empresas y las comunidades, cuando los “derechos fundamentales como la identidad cultural y étnica son irrenunciables y no pueden sufrir limitación voluntaria”.

Por otra parte, existen siete demandas de amparo por omisión de consulta, así como se ha desestimado la consulta en los lotes 156, 31B y 31D, y en Cañaris. “Se está rechazando pedidos de consulta anterior a 2011 a pesar de que la obligación de consulta resulta con el Convenio 169, con la entrada en vigencia del mismo el 2 de febrero del año 1995”, precisa el abogado de IDL.

Pero, de ponerse en marcha algún proceso, también hay cuestionamientos sobre la relevancia de la medida consultada. “La medida que sería materia de consulta es la resolución de inicio de actividad, cuando ya se ha tomado decisión de todos los mecanismos previos administrativos en los cuales estaba en discusión algún tema: sea ambiental, social o técnico”, explica Javier Jahncke, secretario ejecutivo de Muqui.

Dejando a un lado las cuestiones más técnicas, para Ismael Vega, antropólogo del Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica (CAAAP), el verdadero obstáculo de la implementación es “el mismo modelo de crecimiento económico que prioriza y casi absolutiza el crecimiento en función de extraer recursos naturales, que a la vez plantea la implementación procesos de consulta previa para extraer recursos naturales. Evidentemente, puede terminar convirtiendo a la consulta en un instrumento de legitimación del modelo de crecimiento que este gobierno enarbola”.

Actualizado al 1 de julio de 2015

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